De mythe van Bismarck en het omslagstelsel
Hoe de Duitsers twee keer hun spaargeld zagen verdampen
Ik stuurde een brief naar The Economist, en hij werd zowaar gepubliceerd.
Vorige maand publiceerde het blad een stuk over Europese pensioenhervormingen. Toevallig was ik me voor een project waar ik mee bezig ben al een tijdje in de geschiedenis van pensioenstelsels – en die van Duitsland in het bijzonder – aan het verdiepen, dus ik las het stuk met veel belangstelling.
Maar ik kon het ook niet nalaten de redactie op een fout te wijzen over de geschiedenis van het Duitse pensioenstelsel. Hier zal ik mijn reactie even verder toelichten, want achter het detail dat niet klopte zit een best interessante geschiedenis.
De strekking van het Economist-artikel was ongeveer als volgt: De Europese landen kennen allemaal een ander pensioenstelsel - grofweg valt het op te delen in landen met een kapitaalgedragen stelsel en landen met een omslagstelsel, waarbij de werkenden direct de uitkeringen van gepensioneerden betalen. Nederland hoort bij de eerste groep landen, met uitzondering van de AOW die wel op het omslagstelsel is gebaseerd, Duitsland hoort bij de tweede groep.
Duitsland kent dus een omslagstelsel. Het gevolg is dat er niets wordt gespaard. En daarmee wijkt Duitsland dus ook af van die andere groep landen, dat er in Duitsland daardoor weinig kapitaal beschikbaar voor investeringen. Want de pensioenfondsen zijn doorgaans belangrijke spelers op de kapitaalmarkt, zoals in Nederland, waar de pensioenfondsen gezamenlijk meer vermogen beheren dan het hele Nederlandse bbp (zoals ook beschreven in het artikel).
Bismarck en het omslagstelsel: wat klopte er niet?
Maar waar het me om ging was de zin over Otto von Bismarck, als uitvinder van het omslagstelsels. Het was inderdaad Bismarck die in 1889 de verplichte ouderdoms- en invaliditeitsverzekering invoerde, waarmee Duitsland het eerste land in Europa was met zo’n regeling. Bismarck wordt dan ook wel de grondlegger van de sociale zekerheidswetgeving genoemd. Het klopt alleen niet dat hij het omslagstelsel invoerde, daar zat The Economist ernaast.
Waar komt die misvatting vandaan?
Het klopt om twee redenen niet. Ten eerste: Bismarck was inderdaad de grondlegger van de verplichte sociale verzekering, maar hij was zeker niet de uitvinder van het omslagstelsel; dat bestond al lang. De invaliditeitsverzekeringen voor mijnwerkers – de zogenaamde Knappschaften, die op dat moment al langere tijd bestonden, en waarop Bismarck de wetgeving van de verplichte verzekering voor oude dag en arbeidsongeschiktheid modelleerde – kenden al een omslagstelsel.
Maar het tweede punt is nog belangrijker: toen Bismarck de verplichte verzekering invoerde was dat – in tegenstelling tot het systeem van de Knappschaften – niet gebaseerd op een omslagstelsel. De wet van 1889 was klip en klaar over de doelstelling van de verplichte verzekering. Het beoogde een uitkeringsmechanisme op basis van persoonlijke fondsvorming in te voeren. Op dit punt week Bismarck dus juist af van het model van de Knappschaften. (Overigens waren de Knappschaften vervolgens weer uitgezonderd van de wetgeving en daarmee bleef de Knappschaft dus wel - als anomalie - voortgaan met het omslagstelsel)
Interessant genoeg hebben historici in het onderzoek naar de invoering van dat systeem ontdekt dat Bismarck zelf waarschijnlijk liever een omslagstelsel wilde invoeren. Voor Bismarck was dit waarschijnlijk aantrekkelijk omdat het snel kon worden geïmplementeerd en direct zichtbare voordelen bood voor de arbeidersklasse.
Het waren de bureaucraten op het ministerie die hem dat idee uit het hoofd hebben gepraat. Het omslagstelsel zagen zij als een “onserieus” voorstel. Hun belangrijkste bezwaar was dat het systeem de lasten afwentelt op toekomstige generaties. In hun ogen zou dit kunnen leiden tot onhoudbare financiële verplichtingen in de toekomst, vooral als de bevolking zou vergrijzen of als de economie minder zou groeien.
Daarmee gingen de bureaucraten ook in tegen een lobby van grootste werkgevers die ook het omslagstelsel wilde invoeren.
Van kapitaaldekkingsstelsel naar omslagstelsel: een bumpy ride
Op papier was het nieuwe stelsel dus duidelijk een kapitaaldekkingsstelsel. In de praktijk liep het iets anders. Bismarck wilde immers nog steeds dat pensioenen direct konden worden uitgekeerd. Maar omdat er in het begin nog nauwelijks kapitaal was opgebouwd, functioneerden de pensioenfondsen in feite als een omslagstelsel: de premies van werkenden werden direct gebruikt om uitkeringen te financieren. Logisch ook, want mensen hadden nog geen tijd gehad om voldoende te sparen.
Overigens: de verzekering dekte niet alleen ouderdom, maar ook invaliditeit. De pensioenleeftijd was daarbij zo hoog vastgesteld dat bijna niemand die leeftijd haalde. De uitkeringen gingen daarom vooral naar arbeidsongeschikten.
Een overgangsfase van tien jaar moest ervoor zorgen dat er genoeg kapitaal werd opgebouwd om definitief over te stappen op een volwaardig kapitaaldekkingsstelsel. Maar in 1899, precies tien jaar later, nam de Duitse regering een nieuwe wet aan. Daarin stond dat het niet verplicht was om kapitaal op te bouwen voor volledige toekomstige dekking. Dit markeerde een belangrijke verschuiving: van een kapitaalstelsel naar een systeem dat in de praktijk steeds meer op een omslagstelsel ging lijken.
Op papier bleef de wetgeving benadrukken dat het om een kapitaaldekkingsstelsel ging, met volledige dekking als doel (ook al was dat niet langer verplicht). Je zou het kunnen omschrijven als een “kapitaalstelsel light”: in theorie een kapitaaldekkingsstelsel, maar in de praktijk met zoveel flexibiliteit dat het sterk leek op een omslagstelsel met een buffer, vergelijkbaar met het huidige Zweedse model, maar dan andersom. Waar Zweden een omslagstelsel met een grote kapitaalbuffer kent, was dit eigenlijk een kapitaalstelsel met zoveel ruimte voor omslag dat het resultaat vergelijkbaar was.
Ondanks de wetswijziging van 1899, die eigenlijk de overgang naar een kapitaaldekkingsstelsel moest versnellen, bleven de Duitse pensioen- en invaliditeitsfondsen aanzienlijke reserves opbouwen. Deze reserves groeiden mede dankzij de economische bloei in de jaren voor de Eerste Wereldoorlog. Maar toen de oorlog in 1914 uitbrak, veranderde alles.
De Eerste Wereldoorlog: pensioenen als oorlogskas
De Duitse oorlogsmachine vereiste enorme financiële middelen, en de overheid had meer geld nodig. Het Duitse Keizerrijk financierde een groot deel van de oorlog door staatsobligaties uit te geven. De pensioenfondsen, met hun aanzienlijke kapitaalreserves, werden hierbij als een ideale geldbron gezien en werden dan ook actief aangemoedigd om deze obligaties op te kopen.
De Reichsversicherungsanstalt für Angestellte (RfA), het pensioenfonds voor witteboordenwerkers, speelde hierin een sleutelrol. Tegen het einde van 1918 had de RfA maar liefst 567,9 miljoen Mark aan staatsobligaties in bezit – goed voor 67,6% van haar totale vermogen. De overheid had de fondsen ook behoorlijk onder druk gezet om hun geld in “veilige” staatsleningen te steken, in plaats van in andere investeringen zoals hypotheken of aandelen.
Duitsland financierde de Eerste Wereldoorlog dus bijna geheel met geleend geld; een scherp contrast met landen als het Verenigd Koninkrijk, waar de staatsschuld ook wel opliep, maar waar ook zware belastingverhogingen werden doorgevoerd. Toen Duitsland de oorlog verloor en bij Versailles niet alleen geen herstelbetalingen ontving, maar zelf enorme schulden moest betalen, kon de staat zijn obligaties niet meer aflossen.
De Reichsbank loste dit op door massaal geld bij te drukken. Als gevolg kwam de hyperinflatie van 1923, die de pensioenfondsen dubbel trof: het uitgeleende geld aan de staat was voorgoed verloren, en het overgebleven vermogen werd door inflatie waardeloos. In één klap verdampte 90% van het opgebouwde pensioenkapitaal. Wat overbleef, was een uitgekleed systeem dat alleen nog kon functioneren als omslagstelsel, waarbij elke generatie rechtstreeks afhankelijk werd van de volgende.
Door de hyperinflatie moesten de pensioenfondsen wel overschakelen op een omslagstelsel. Toch zagen ze dit slechts als een tijdelijke noodoplossing. In hun ogen, en in die van het parlement, bleef een kapitaaldekkingsstelsel het ideale model en daar wilden ze ook naar terug. Het omslagstelsel was dus een gedwongen tussenstap, maar geen definitief alternatief. De ambitie om ooit weer een volwaardig kapitaalsysteem op te bouwen bleef onveranderd.
De nazi’s roven de pensioenen leeg
Geschiedenis herhaalt zich nooit, maar in dit verhaal komt het aardig in de buurt – en nog wel op grotere schaal. Toen de nazi’s in 1933 aan de macht kwamen en een nieuwe, massale oorlog voorbereidden, waren het opnieuw de pensioenfondsen die als geldbron moesten dienen. Hitler maakte al twee dagen na zijn benoeming tot kanselier aan de militaire leiding duidelijk dat herbewapening het enige doel was van zijn regering, en dat alles – economie, sociale beleid en de pensioenen – daarvoor moest wijken.
Ditmaal werd de plundering van de pensioenen systematischer en meedogenlozer uitgevoerd. De Nazi’s grepen het bestaande systeem aan in drie stappen: eerst haalden ze alle democratische inspraak in de pensioenen weg. De democratische bestuursorganen werden afgeschaft en vervangen door het Führerprinzip, zodat de fondsen geen bezwaar meer konden maken. Daarna stelden ze bij wet verplicht dat de fondsen een steeds groter deel van hun vermogen in staatsobligaties moesten steken. Waar het eerst om driekwart van hun jaarlijkse surplus ging, werd dit na het uitbreken van de oorlog verhoogd tot honderd procent – elke cent die overbleef, moest naar de oorlogskas.
De staatsbijdrage in de fondsen betaalde de Nazi’s tegelijkertijd uit in de vorm van staatsschuld in plaats van cash. De staat leende zo feitelijk geld van de fondsen om zijn eigen verplichtingen aan diezelfde fondsen te voldoen.
Waar tijdens de Eerste Wereldoorlog er nog grote publieke campagnes werden gehouden om burgers te bewegen staatsobligaties te kopen, regelde de Nazi’s het nu min of meer via de achterdeur. Ze noemden het zelf geräuschlose Enteignung: stille onteigening.
Helemaal stiekem was het overigens ook weer niet. De Deutsche Arbeitsfront, de door de nazi’s gecontroleerde vakbond, publiceerde in 1939 een stuk met de veelzeggende titel Kriegsfinanzierung über die Altersversorgung? Daarin werd de oorlogsfinanciering via pensioengelden eigenlijk openlijk verdedigd als een vorm van sociaal beleid: wie nu offers brengt, investeert in de toekomst van het Volk. De pensioenpremies van de arbeiders werden zo omgedoopt tot een bijdrage aan de nationale strijd.
Hoe een tijdelijk systeem permanent werd
Na de Tweede Wereldoorlog zat Duitsland dus met hetzelfde probleem als na de Eerste; geplunderde pensioenkassen waarnaar de mensen konden fluiten, want de oorlogsinvesteringen betaalde zich niet uit; de schuldenberg groeide door de grote herstelbetalingen waar Duitsland zich aan verplichtte. De Reichsmark was door inflatie en de economische ineenstorting sterk gedevalueerd, en de geldsanering van 1948 maakte definitief een einde aan de waarde van de oude kapitaalreserves.
Wat overbleef, was een uitgehold systeem dat alleen nog kon functioneren als omslagstelsel. In 1957 koos de Bondsdag, na lange en hevige debatten, daarom definitief voor het omslagstelsel. Het was een weinig ideologische beslissing, maar werd vooral gezien als noodzakelijke aanpassing. De Rentenreform onder de regering Adenauer maakte het omslagstelsel daarmee tot de permanente basis van de Duitse sociale zekerheid,die het nog steeds heeft, een keuze die niet alleen werd ingegeven door de economische realiteit van de wederopbouw, maar ook door de harde les dat kapitaalreserves in Duitsland steeds weer het slachtoffer werden van politieke en militaire crises. Kortom: een ooit als tijdelijk bedoeld systeem, werd, na twee wereldoorlogen en herhaalde plundering, de onwrikbare norm van het Duitse pensioenstelsel.
Ik sloot mijn brief daarom af met een korte waarschuwing: pensioenfondsen zijn een prima idee, totdat een regering besluit ze te beleggen in een oorlog die ze mogelijk verliezen.
Afterthought: is het kapitaaldekkingsstelsel wel zo superieur?
Overigens ben ik nadien nog wat verder gedoken in de literatuur, en het beeld is ook op andere vlakken genuanceerder dan het Economist-artikel suggereert. Of het kapitaaldekkingsstelsel superieur is aan het omslagstelsel hangt sterk af van de vraag wat je van een pensioenstelsel verwacht.
Als pensioenfondsen vooral dienen als motor voor kapitaalvorming en investeringen, dan wint het kapitaaldekkingsstelsel het zonder meer. Maar als het primaire doel is om mensen een gegarandeerd inkomen voor hun oude dag te bieden (wat me op zich geen vreemd standpunt lijkt) is het verhaal wat ingewikkelder.
Vergrijzing wordt vaak als het grote zwakke punt van het omslagstelsel gezien: minder werkenden moeten meer gepensioneerden onderhouden. Dat klopt, maar voor een kapitaalgedekt stelsel is vergrijzing minstens zo’n groot probleem, eigenlijk zelfs een dubbel probleem, zoals in dit hoofdstuk wordt betoogd.
Bij een omslagstelsel is vergrijzing inderdaad een probleem: premies moeten omhoog, de pensioenleeftijd wordt verhoogd, of immigratie moet de beroepsbevolking aanvullen. Dat zijn allemaal moeilijke politieke keuzes, maar het zijn politieke keuzes, die in essentie beheersbaar zijn.
Bij een kapitaalgedekt stelsel vormt vergrijzing echter een heel ander risico. Het gaat daar puur om financiële risico’s die niet via politieke hervormingen zijn op te lossen. Pensioenfondsen beheren zoveel geld dat ze de markt zelf beïnvloeden. Als ze ergens in investeren stijgen de prijzen, en als ze verkopen dalen ze. Het probleem van een vergrijzende bevolking is dat steeds meer fondsen tegelijk zullen verkopen en daardoor kan de waarde van het kapitaal waarop gepensioneerden rekenen ineens flink dalen, precies op het moment dat ze het nodig hebben.
En dan zijn er nog andere risico’s. Wat als je op het verkeerde moment met pensioen gaat, of je gewoon te lang leeft? Een kapitaalgedekt stelsel garandeert niet dat het geld het langer volhoudt dan jijzelf. Die risico’s komen dus bovenop de risico’s die de Duitse geschiedenis leerde over investeringen die zich niet uitbetalen, en inflatie die het opgebouwde kapitaal in korte tijd kan uithollen. Bij een omslagstelsel zijn al die zorgen er niet; je krijgt gewoon elke maand je uitkering, of de beurs nu stijgt of daalt, en zolang je leeft.
Ik heb mij vooral gebaseerd op de volgende literatuur:
Jopp, Tobias A., ‘After us, the deluge: German miners’ experience with pay-as-you-go pensions and the intergenerational contract before the great inflation’, The Economic History Review 69 (2016), 972–998.
Manow, Philip, ‘Kapitaldeckung oder Umlage: Zur Geschichte einer anhaltenden Debatte’, in: Stefan Fisch & Ulrike Haerendel (ed.), Geschichte und Gegenwart der Rentenversicherung in Deutschland (Berlijn 2000) 145–168.
Mierzejewski, Alfred C., ‘Plundering Pensions: The Destruction of the German Pension System by the Third Reich’, The Historian 74 (2012), 286–306.
Scheubel, Beatrice, Bismarck’s Institutions: A Historical Perspective on the Social Security Hypothesis, (Tübingen 2013).