Wat het kabinet-Den Uyl wel begreep van arbeidsmigratie
En hoe we van 'humanisering van de arbeid' naar business-as-usual gingen
Begin van de zomer verscheen er een belangrijk rapport over arbeidsmigratie, een zogenoemd “Interdepartmentaal Beleidsonderzoek” (kortweg IBO). Helaas onderging dat ook weer het lot van veel beleidsrapporten: het verscheen op een wat ongunstig moment, zo vlak voor het politiek reces en kreeg maar beperkte media-aandacht. Het lijkt dan ook misschien de zoveelste analyse over arbeidsmigratie, een onderwerp waar al zoveel over gepubliceerd wordt, zoals ook in een goed stuk in de Groene Amsterdammer werd geconstateerd. Maar dit rapport verdient meer krediet. Daarom wilde ik het hier ook nog eens uitlichten.
Wat het rapport anders maakt dan eerdere rapporten is dat het echt een degelijke analyse geeft, ondersteund met interessante onderzoeken van het Sociaal en Cultureel Planbureau en het Centraal Planbureau, waarin de daadwerkelijke baten en lasten van arbeidsmigratie goed tegenover elkaar worden gezet. Vooral het CPB-rapport was interessant, want het kwam tot de conclusie dat het voor de maatschappelijke baten van laagebetaalde arbeidsmigratie “niet duidelijk” is of de voordelen opwegen tegen nadelen. Dat is nogal een uitspraak, want waarom zou je buitenlandse werknemers werven als dat de economie nauwelijks ten goede komt?
Bovendien kwam het rapport met een paar concrete beleidsvoorstellen in tegenstelling tot de wat wollige aanbevelingen in eerdere rapporten. De meest opvallende maatregelen: een verhoging van het wettelijk minimumloon, een uitzendverbod in sectoren waar de meeste misstanden plaatsvinden, een verbod op “doorlenen” om schimmige uitzendconstructies tegen te gaan en strengere normen voor nachtarbeid – allemaal bedoeld om de vraag naar laagbetaalde arbeid te verkleinen. Dit is overigens maar een selectie van de vele aanbevelingen (naast bijvoorbeeld afschaffen speciaal BTW-tarief op sierteelt en afschaffen van de au pair-regeling) maar de maatregelen rond loon en arbeidsduur licht ik eruit, want deze maatregelen moeten het meest bijdragen aan het bestrijden van de kern van het probleem: dat de lage lonen en soepele werktijdenregeling een grote aantrekkingskracht uitoefenen op arbeidsintensieve bedrijven, vooral de bedrijven die op zoek zijn naar laaggeschoold werk.
Het effect zie je duidelijk bij de distributiecentra die zich massaal in Nederland vestigen. Door soepele nachtwerkregelingen kiezen distributiebedrijven bewust voor Nederland en rekruteren grootschalig arbeidsmigranten voor hun distributiecentra. In een eerder NRC-artikel over VidaXL in Venlo zie je heel goed hoe dit in de praktijk uitpakt.
Waar is arbo?
De voorgestelde maatregelen in het IBO lijken me stuk voor stuk zinvol, maar tijdens het lezen van het rapport viel me toch iets op: de auteurs zeggen nauwelijks iets over de aard en kwaliteit van het werk zelf dat wordt gedaan in de bedrijfstakken die ze bestuderen. De aanbevelingen blijven op het niveau van arbeidsvoorwaarden – loon, werktijden – en bij de steun van bepaalde sectoren (met btw-tarieven), maar de werkelijke arbeidsomstandigheden laat de commissie links liggen. De Arbowet wordt niet één keer genoemd in het rapport.
Dat voelt als een gemiste kans. De logica achter de voorgestelde maatregelen is immers om bedrijven te dwingen te investeren in arbeidsbesparende technologie door de kosten van arbeid te verhogen. Maar waarom niet direct ingrijpen in de arbeidsomstandigheden?
In het verleden, in eerdere periodes waarin de politiek druk over de gevolgen van arbeidsmigratie sprak, was daar wel aandacht voor, in de jaren ‘70. Dus daarom ga ik even terug naar de politiek van het kabinet-Den Uyl uit de jaren zeventig, het kabinet dat zowel voor het huidige arbeidsmigratiebeleid als het arbeidsomstandighedenbeleid een belangrijke basis heeft gelegd.
Humanisering van de arbeid
Den Uyl's kabinet stond aan de wieg van zowel de Wet Arbeid Buitenlandse Werknemers (WABW) – later vervangen door de Wet Arbeid Vreemdelingen (WAV) – als de Arbowet. ARP-minister van Sociale Zaken Jaap Boersma was verantwoordelijk voor de herziening van het arbeidsomstandighedenbeleid. Dat beide wetten door dit kabinet in de steigers werden gezet (hoewel latere kabinetten ze invoerden) is geen toeval: dit kabinet koppelde beperkingen op arbeidsmigratie voortdurend aan de noodzakelijke verbetering van de arbeidsomstandigheden. Het waren voor de bewindslieden in dit kabinet in feite twee kanten van dezelfde medaille, want arbeidsmigratie reguleren betekende tegelijkertijd de omstandigheden aanpakken die ervoor zorgden dat het werk onaantrekkelijk was geworden voor veel Nederlanders – dat was althans de gedachte.
De diagnose die daaraan ten grondslag was deze: in de jaren ’70 werd steeds duidelijker dat er een scheefgroei was op de arbeidsmarkt: steeds meer Nederlanders waren steeds hoger opgeleid, maar veel van hen konden geen werk vinden in Nederland. Tegelijkertijd wierven bedrijven massaal migranten uit landen als Spanje, Turkije en Marokko voor lager betaalde banen, de zogenoemde gastarbeiders. Zo waren er inmiddels bedrijven in Nederland, bijvoorbeeld in de metaalsector, waar driekwart van het personeel uit migranten bestond. Daar wilde dit kabinet een ommekeer in aanbrengen. De concrete voorstellen van dit kabinet bestonden daarom uit een quotum voor het aantal migranten per bedrijf en een strenger beleid van tewerkstellingsvergunning voor mensen uit het buitenland.
Beperkingen aan arbeidsmigratie waren volgens het kabinet echter niet voldoende om de balans in bedrijven te herstellen. Belangrijker nog was dat het werk zelf fundamenteel aangepakt moest worden. De kreet die daarvoor gebruikt werd, was die van de “humanisering van de arbeid”, een leus die vooral in vakbondskringen was ontstaan, maar ook in het kabinet-Den Uyl doordrong, het kabinet dat sowieso veel van de ideeën vanuit de vakbonden wilde overnemen. Ook minister Boersma, die zelf ook een verleden bij de vakbeweging (CNV) had, ondeschreef de ambitie van de humanisering van de arbeid.
Want hoewel automatisering op sommige terreinen zorgde voor meer hooggeschoolde banen, was er in veel sectoren ook sprake van een echte degradatie van de kwaliteit van het werk.
Van humanisering naar robotisering (ofwel: degradatie van werk)
De slachterijen zijn een goed voorbeeld van deze degradatie van werk. Het valt niet te ontkennen dat slachtwerk altijd al zwaar en vies werk was, maar in eerdere decennia, in de jaren ’50 bijvoorbeeld, had het werk nog iets weg van een ambacht. Een slachter moest alle aspecten van het slachtwerk beheersen en zijn opgeleid in het vak. Door automatisering en schaalvergroting veranderde het werk in de jaren ’60 en ’70 echter ingrijpend. Een sterke arbeidsdeling in de vleesfabrieken zorgde ervoor dat werknemers slechts één onderdeel van het werk deden – uitbenen, darmen snijden, reuzel uittrekken, noem maar op – waardoor ze de hele dag dezelfde herhalende beweging maakten, in een steeds hoger tempo.
Ik las in een rapport van de Arbeidsinspectie van eind jaren ’70 dat tussen 1963 en 1977 het slachtvolume van varkens in Nederland van ongeveer 5 miljoen in 1963 naar meer dan 11,4 miljoen in 1977 was gestegen. Bij die schaalvergroting kwam ook een stijging van het aantal te verwerken dieren per uur per werknemer kijken: van 120 dieren per uur, naar 260 à 310 en soms zelfs 360 dieren per uur; de revolutie van de lopende band.
Beteugeling van “robotisering”
In de jaren ’70 klonk geregeld het verwijt dat Nederlanders zich te goed voelden voor eenvoudig werk, een gevolg van de “overscholing”: veel mensen in Nederland waren “onnodig” hoog opgeleid. Maar het stijgende opleidingsniveau was slechts een deel van de verklaring: de kwaliteit van veel werk was simpelweg ook achteruitgegaan.
De Arbowet, die het kabinet-Den Uyl wilde invoeren, moest daaraan een halt toe roepen. De werkgever had niet langer alleen de plicht om strikt de veiligheid van de mensen in een bedrijf te waarborgen; nee, de wet bepaalde ook dat werkgevers zich actief moesten inspannen om ervoor te zorgen dat het werk bijdroeg aan het “welzijn” van haar werknemers. De discussie over werkverbetering richtte zich vooral op drie concrete problemen: geluidsoverlast die het werkplezier ondermijnde, slecht klimaat op de werkvloer (bijvoorbeeld de kou in slachterijen), en kort-cyclisch werk. Dit laatste probleem – werknemers die constant dezelfde bewegingen herhalen zonder controle over hun werktempo – nam zo sterk toe in de slachterijen. De Arbowet eiste dat werkgevers dit soort werk zoveel mogelijk zouden elimineren.
Het wetsartikel waarin kort-cyclische arbeid specifiek werd besproken, was door de PPR-fractie als amendement bij de wet toegevoegd, en als volgt geformuleerd in de uiteindelijke versie van de Arbowet:
Ongevarieerde zich in een kort tijdsbestek herhalende arbeid en arbeid waarbij het tempo door een machine of een lopende band op een zodanige wijze wordt beheerst dat de werknemer zelf verhinderd wordt het tempo van de arbeid te beïnvloeden, moeten, zoveel als redelijkerwijs kan worden gevergd, worden vermeden [1]
Achter die formulering school de gedachte dat werknemers meer “grip” moesten krijgen op hun eigen werktempo, meer variatie in hun werk, meer autonomie in hun werkzaamheden. Dat waren de ingrediënten die samen het werk humaner moesten maken.
Minister Albeda, de opvolger van Minister Boersma, lichtte het belang van dit toegevoegde wetsartikel toe met de volgende opmerking:
[D]e arbeid in vele functies is gedraineerd: de machine bepaalt het tempo en de mate van variatie in het werk, waardoor er geen ruimte is voor het toepassen van eigen inzichten en initiatieven. Door de organisatie van het produktieproces hebben sommige werknemers vaak weinig zicht op het verband tussen het eigen werk en het eindprodukt. Ten gevolge van deze ontwikkelingen kan dergelijke arbeid nauwelijks middel tot ontplooiing en zelfverwerkelijking zijn en nauwelijks nog een bijdrage leveren aan het welzijn van de werknemers. Veeleer leidt zij, zoals onderzoeken op dit gebied hebben aangetoond, tot demotivatie, desinteresse en stress bij de werknemers.
Een fascinerend citaat; minister Albeda benoemde in één adem de degradatie van veel werk (“de arbeid in vele functies is gedraineerd”) en het ideaal van arbeid als “middel tot ontplooiing en zelfverwerkelijking”.
Over het werk in het moderne slachtbedrijf kon veel gezegd worden, maar niet bepaald dat het een “middel tot ontplooiing en zelfverwerkelijking” was.
En Albeda zei ook iets interessants over de gevolgen van dit “gedraineerde” werk; hij had het over stress bij de werknemers. Let op: in 1977 ging het al over stress.
En toen…
Het terugdringen van kort-cyclisch was dus een belangrijk onderdeel van de Arbowet die in fases werd ingevoerd in de jaren ‘80. Maar wat zien we vandaag de dag, in 2025? De meeste laagbetaalde arbeidsmigranten komen naar Nederland om precies dat te doen: kort-cyclisch werk in tuinbouwbedrijven, distributiecentra en slachthuizen.
In slachthuizen is eigenlijk weinig veranderd sinds de rapporten uit de jaren ’70. Er waren wat initiatieven om de omstandigheden te verbeteren, met programma’s met titels als “slachtlijn 2000”, maar tegelijkertijd werden vrijwel ieder decennia weer rapporten geschreven over de hoge uitval op de werkvloer in deze sector als gevolg van de slechte omstandigheden. Zo stond de sector eind jaren ’90 onder de aandacht vanwege het hoge aantal gevallen van RSI, doordat medewerkers in de vleesverwerkende bedrijven de hele tijd dezelfde herhalende beweging maakten en dat ook nog eens in een vochtige, koude omgeving.
Ook voor de tuinbouw is de thematiek die nu wordt aangestipt helemaal niet nieuw. In 2001 deed het Productschap Tuinbouw al onderzoek naar de omstandigheden in de glastuinbouw en in dat onderzoek kwam ook naar voren dat “fysieke belasting door repeterende bewegingen” de grootste oorzaak was van uitval op de werkvloer. Ondanks beloften vanuit de sector, dat ze in arbeidsbesparende technologieën zou investeren, is daar maar weinig verbetering in gekomen.
Wat er vooral is gebeurd, is dat er steeds meer uitzendkrachten zijn geworven voor dit werk met een hoog uitvalrisico. Zo kon de sector de risico's voor het lang doorbetalen bij ziekte toch terugdringen (je hoeft zieke uitzendkrachten immers alleen door te betalen zolang het tijdelijke contract loopt - wordt iemand ziek, dan eindigt het contract en ben je van de doorbetalingsverplichting af).
En wat opvallend is, als we het hebben over kort-cyclisch werk in zijn totaliteit, dan blijkt dat het aantal mensen dat dit soort werkzaamheden doet, in de afgelopen tijd niet bepaald is afgenomen. De laatste jaren lijkt het aantal werknemers dat kort-cyclische taken doet stabiel, of zelfs licht te stijgen. Hoe kan het dat, na 45 jaar wetgeving die zegt dat kort-cyclisch werk zoveel mogelijk moet worden teruggedrongen, het juist stijgt?
Waar zijn de concrete normen?
Waarschijnlijk omdat die wet weinig concreets biedt en de formuleringen telkens zijn verwaterd. De huidige formulering is wat korter dan de oudere:
Monotone en tempogebonden arbeid wordt, zoveel als redelijkerwijs kan worden gevergd, vermeden dan wel, indien dat niet mogelijk is, beperkt.”
Dat kleine tussenzinnetje – “zoveel als redelijkerwijs kan worden gevergd” – laat natuurlijk alle ruimte voor eigen interpretatie. Dat is dan ook nog eens aangevuld met een extra ontsnappingsclausule: als je het niet kunt vermijden, moet je het maar beperken.
Een wet krijgt pas kracht als je er concrete normen aan kunt koppelen. Hoeveel kort-cyclisch work is toegestaan, voor hoe lang? Die norm heeft nooit bestaan. In de begintijd van de Arbowet werden dit soort algemene bepalingen nog uitgewerkt in Arbobesluiten. Neem beeldschermwerk, waar in de jaren tachtig en negentig veel zorgen over waren. In 1992 legde de minister vast in een Arbobesluit dat na twee uur beeldschermwerk het werk moest worden afgewisseld door ander werk of een pauze. Dat is een concrete norm.
Maar toen kwam de dereguleringsgolf van de jaren ’90 en ‘00. Vooral die concrete uitwerkingen in de Arbobesluiten moesten eraan geloven: die vormden volgens de dereguleerders een “keurslijf” en waren het symptoom van te grote regelzucht van de overheid. De nieuwe filosofie was dat alle “middelvoorschriften” – dus concrete wegen waarlangs je een doel moest bereiken – allemaal weg moesten uit de wet en alleen “doelvoorschriften” mochten blijven.
Bij de bepaling over beeldschermwerk zie je dat terug. Waar vroeger stond “na twee uur afwisseling”, staat er nu: “De arbeid aan een beeldscherm is zodanig georganiseerd dat deze arbeid op gezette tijden wordt afgewisseld door andersoortige arbeid of door een rusttijd”. In plaats van een harde grens van twee uur, staat er nu dus “op gezette tijden” (dit is overigens pas een wijziging van 2018).
Arbocatalogi onder de loep
De grote bijl werd vooral in 2007 in de Arbowet gezet. Toen verdwenen veel concrete richtlijnen. Achter die hervorming zat wel een idee: de sectoren moesten zelf de concrete invulling gaan bepalen. Werkgevers en werknemers moesten samen overleg voeren over de normen binnen hun bedrijfstak, en die vastleggen in een zogeheten Arbocatalogus. Die sectorgebonden catalogi moesten de praktische uitwerking van de algemene doelstellingen uit de Arbowet worden.
Op papier klonk het mooi: wie kent de sector beter dan de mensen die er werken? Maar hoe pakte dat uit in de praktijk?
Normaal gesproken mag je verwachten dat, daar waar de risico's het grootst zijn, de meeste aandacht aan die risico’s wordt besteed. In de arbocatalogus van de kapperbranche of van de horeca hoef je weinig te verwachten over de risico’s van beeldschermwerk of explosieve stoffen, maar wel iets over bijvoorbeeld werkstress of het werken met chemische middelen die huidaandoeningen kunnen veroorzaken.
Het systeem is erop gebouwd dat kennis van binnenuit tot betere, specifiekere regelgeving leidt dan algemene wetten die voor iedereen moeten gelden. Wie weet beter dan tuinbouwers, slachtmedewerkers en medewerkers in distributiecentra hoe hun werk in elkaar zit en welke risico's daarbij horen?
Bij sectoren waar monotoon en tempogebonden werk op de loer ligt, moet je kortom concrete, doordachte afspraken aantreffen over kort-cyclisch werk in de catalogi.
Laten we die er eens bijpakken. Eerst de glastuinbouw. Daar staat over kort-cyclisch werk het volgende: “Wees attent op werk met alleen kort-cyclische taken.” That’s it. Van "zoveel mogelijk vermijden" in de Arbowet naar "wees attent" in de catalogus. In plaats van concreter, is het in deze Arbocatalogus dus mogelijk zelfs nog vager geworden. Een andere bepaling uit deze catalogus klinkt iets concreter: “Zorg voor een taakinhoud die bestaat uit voorbereidende, uitvoerende en ondersteunende taken. Dit om eenzijdigheid in het werk tegen te gaan.” Maar ook hier blijft het vrijblijvend. Geen concrete normen, niets om op te handhaven. Geen "maximaal zes uur per dag" of "niet langer dan twee uur aan een stuk".
De vleessector maakt iets meer woorden vuil aan “repeterende handelingen”, maar zegt in feite niet veel meer dan al in de Arbowet staat. “Laat medewerkers verschillende werkzaamheden uitvoeren (taakroulatie)”. Dat klinkt mooi, maar hoe vaak moet er gerouleerd worden en wanneer? Het blijft weinig concreet.
Dan de technische groothandel (de distributiecentra). Dat is een interessant geval, en vormt een interessant contrast met de andere twee sectoren. Deze catalogus besteedt in tegenstelling tot de andere genoemde catalogi verrassend veel aandacht aan “repeterend werk”. Ze hebben zelfs concrete criteria, zoals deze:
Werkzaamheden waarbij het bovenlichaam meer dan 25 graden zijwaarts buigt of meer dan 10 graden achterwaarts, of meer dan 30 graden om de as draait, moeten worden vermeden als dat meer dan twee keer per minuut gebeurt.
Voor bewegingen die vaker dan eenmaal per minuut voorkomen en meer dan een uur duren, hebben ze zelfs een “quickscan” ontwikkeld om te beoordelen of het verantwoord is.
Dat ziet er goed doordacht uit, maar direct daarna volgt deze zin in de catalogus:
Vaak herhaalde bewegingen hoeven helemaal geen probleem te zijn als ervoor gezorgd wordt dat deze in het 'gezonde' bereik van ons lichaam gebeuren. Door een goed ontwerp van de werkplek kan veel voorkomen worden. Maar ook de werktechniek van de medewerker is bepalend.
Daarmee lijkt de sector volledig de essentie te missen van het artikel van de Arbowet over kort-cyclisch werk. De wet zegt namelijk niet dat kort-cyclisch werk “geen probleem” is, of dat er een “gezonde” manier is van constant herhalende bewegingen. Nee, de wet is vrij helder: dit werk moet zoveel mogelijk worden beperkt, punt. Niet alleen vanwege de fysieke klachten die het werk kan veroorzaken, maar ook vanwege de mentale gevolgen. Minister Albeda zei het in de jaren zeventig bij de behandeling van de Arbowet al: “Dit type werk leidt tot demotivatie, desinteresse en stress bij de werknemers.”
Talloze onderzoeken hebben dat sindsdien bevestigd: kort-cyclisch werk is een belangrijke oorzaak van werkstress, maar het oorspronkelijke idee uit de Arbowet dat arbeid een “middel tot ontplooiing en zelfverwerkelijking” moet zijn, is in 2025 nergens terug te vinden, en vooral niet op de plaats waar het juist wel aandacht verdient: in de arbocatalogi van deze sectoren.
Terug naar de kern
Dus waarom niet terug naar de oorspronkelijke gedachte van de Arbowet? Het IBO-rapport mist volgens mij dit cruciale element van het arbeidsomstandighedenbeleid. Het echte probleem ligt dieper dan in de lonen en werktijden: robots hebben het werk al overgenomen, we zijn alleen vergeten de machines te bouwen.
Minister Albeda waarschuwde er in de jaren zeventig al voor: werk waarbij "de machine het tempo bepaalt" leidt tot "demotivatie, desinteresse en stress". De huidige arbocatalogi laten helaas zien hoe ver we zijn afgedwaald van de ambitie uit de jaren '70. Nu arbeidsmigratie zoveel aandacht krijgt, zou dit afgestoft kunnen worden: kom met concrete normen over monotoon, tempogebonden werk, en duidelijke handhaving daarop. "Maximaal 4 uur kort-cyclisch werk per dag" of "elke 30 minuten taakwisseling"? Anders blijf je symptomen bestrijden terwijl de kern van het probleem onaangeroerd blijft: dat veel werk simpelweg te slecht is om aantrekkelijk te zijn voor iemand die andere keuzes heeft.
[1] In bepaalde bedrijfstakken was kort-cyclisch soort werk al in 1973 bij wet verboden voor jongeren. De Arbowet breidde dit vervolgens ook uit naar volwassenen.